Un lector poco acostumbrado «al estilo Fukuyama» puede sorprenderse al comparar la urgencia inicial con que el autor clama en este libro por la creación de Estados y su afirmación posterior según la cual, al menos en Occidente –y en otras partes del mundo como China, Japón y algunos otros países–, su construcción era un asunto resuelto entre los siglos XV y XVIII A quien ponga en duda esa afirmación le invito a leer tres excelentes libros: Pierre Mesnard, L'Essor de la philosophie politique auXVIesiècle, París, Boivin, 1936; Charles Tilly, The Formation of National States in WesternEurope, Princeton, Princeton University Press, 1975; y Quentin Skinner,The Foundations of Modern Political Thought, 2 vols., Cambridge, Cambridge University Press, 1978.. Claro que la paradoja comienza a dejar de serlo cuando el conocido profesor de la Universidad Johns Hopkins aclara que se refiere a la ausencia de instituciones fuertes y eficaces en los que califica de «Estados débiles o fracasados», que son origen, aclara, de «buena parte de los problemas más graves a los que se enfrenta el mundo, como son la pobreza, el sida, las drogas o el terrorismo».
Señalado el problema, y por ende el propósito del libro, Fukuyama se apresura a advertir contra la tentación de creer en la existencia de una solución fácil: a saber; trasladar la experiencia adquirida en el mundo desarrollado y exportar llave en mano a esos Estados, débiles o fracasados, las instituciones y los modelos que han funcionado en los países avanzados. La dificultad, advierte pronto, reside en que «las instituciones públicas requieren, para su buen funcionamiento, unos determinados hábitos de pensamiento y se rigen por complejos mecanismos que no admiten ser trasladados».
El libro reseñado se estructura en tres largos capítulos y un cuarto, muy breve, planteado a modo de conclusiones. El primero de esos capítulos formaliza un tipo de análisis del Estado que pretende contrastar el abanico de actividades con la efectividad que el Estado en cuestión muestra al realizarlas. Fukuyama no oculta su preferencia por los Estados fuertes (que él califica de «efectivos») frente a los intervencionistas (o que pretenden realizar múltiples actividades). Al fin y al cabo, constata, la fortaleza de un Estado depende de su convencimiento de que no debe intentar realizar más funciones que las que realmente pueda llevar a cabo eficazmente. Partiendo de esa premisa y habida cuenta de que el objetivo consiste en construir o fortalecer los Estados débiles o fracasados, el empeño reside en establecer instituciones que funcionen, finalidad que requiere llevar acabo con éxito cuatro tareas íntimamente ligadas: el diseño y gestión de la organización, la estructura del sistema político, su legitimación y la influencia de la cultura.
Las posibilidades de transferir el contenido de esas cuatro tareas a los países débiles o corruptos van en orden decreciente respecto al indicado, pues si bien no resulta demasiado complicado bosquejar los principios que deben regir la construcción de la administración pública o, incluso, diseñar las instituciones que la componen y las reglas básicas de su gestión, es mucho más difícil consolidar las bases que las legitiman y aún más crear el entramado social y cultural que las verifique y proteja. Por simplificar las reflexiones del autor al respecto: quizá no sea tan arduo alentar la oferta externa de instituciones como lo es generar la demanda interna de las mismas. En consecuencia,lo que denomina la «construcción de la nación» –entendiendo por tal «la creación de una capacidad estatal autosostenida que sobreviva una vez finalizado el asesoramiento y el apoyo externo»– es un experimento cuyo éxito se reduce a unos pocos casos, procedentes de la historia del colonialismo europeo. Es más, añade, la comunidad internacional –entendiendo por tal países donantes, instituciones financieras internacionales «y sobre todo la comunidad de las ONG»– haría bien en ser prudente a la hora de generar expectativas respecto a la eficacia a largo plazo de sus posibilidades para «construir capacidades» y tener presente el peligro de acabar siendo cómplices en la destrucción de la capacidad institucional en numerosos países en desarrollo.
Fukuyama dedica el segundo capítulo de su libro a discutir de qué manera el mundo desarrollado debería ayudar a los países menos avanzados a construir instituciones estatales capaces de ofrecer las «funciones esenciales que sólo los gobiernos pueden desempeñar». Pues bien, si nadie discute que la administración pública es uno de los grandes «agujeros negros» de los Estados débiles o corruptos, resulta en buena parte una erudición innecesaria dedicar casi cuarenta páginas a discutir en qué medida resultan aplicables a estas situaciones extremas las teorías de Ronald Coase sobre la empresa o la de Adolf Berle y Gardiner Means sobre la relación entre principal y agente.Al fin y al cabo, la novedad aportada por Fukuyama se ciñe a los dos gráficos incluidos en las páginas 90 y 91. En el primero de ellos relaciona la particularidad de la actividad llevada a cabo por el sector público con el volumen de transacciones que su realización lleva anejas, mientras que en el segundo sitúa las actividades públicas más habituales de acuerdo con la capacidad de control que ofrece cada una de ellas. La actuación del banco central o la de la diplomacia combinan el ser muy concretas con la de acarrear un volumen de actividad más bien reducido; por el contrario, la educación, la sanidad o la administración de justicia son tareas muy generales, que implican a un número altísimo de personas cuyo rendimiento resulta difícil medir objetivamente, con lo cual su control es casi imposible en la práctica. Dicho de otra forma, ejemplarizan las tareas más complejas que «los constructores del Estado tienen que llevar a cabo».
Sentadas las bases conceptuales, nuestro autor se dispone en el tercer capítulo a aplicarlas a la cuestión candente en nuestros días: a saber, dado que los Estados débiles –caracterizados por una gobernanza endeble y unas instituciones inexistentes o inadecuadas– constituyen la gran amenaza para el sistema internacional, «¿quién tiene el derecho o la legitimidad para violar la soberanía de otro Estado, y con qué propósitos? ¿Existe una fuente de legitimidad internacional que no dependa de la existencia y la fuerza de Estadosnaciones soberanos? Si no es así, ¿no hay una contradicción implícita en el ataque a la soberanía?». Es indudable que, como indica el profesor norteamericano, desde la caída del muro de Berlín hasta el 11-S, casi todas las crisis internacionales han estado provocadas por problemas causados por los Estados débiles y que, para resolverlos, la comunidad internacional intervino arrebatando en varios casos a dichos Estados las funciones tradicionales de gobierno. La mayor parte de esos conflictos podrían calificarse como cuestiones humanitarias en las cuales la comunidad internacional intervenía para preservar o restaurar derechos humanos violados, pero el 11-S planteó un problema diferente: la necesidad de responder al terrorismo que, adueñándose de la estructura de un Estado fracasado, la utiliza para amenazar la paz y la seguridad de un país –o grupo de países– desarrollados. Es decir, que la intervención que podía inicialmente justificarse en términos del restablecimiento de derechos humanos o ayuda humanitaria ha podido pasar a convertirse en una cuestión de seguridad propia. En mi opinión, Fukuyama tiene razón cuando advierte cuán difícil resulta distinguir entre «las intervenciones realizadas para fomentar los derechos humanos en un país y las que se llevan a cabo para evitar las amenazas a la seguridad de otros países». Únicamente los cínicos interesados y los predicadores de moralina se atreven a trazar una nítida línea divisoria. No puede sorprender, pues, que un neoconservador inteligente rechace justificar la intervención de la administración Bush en Irak utilizando esa distinción, al tiempo que deja claro que la combinación de argumentos que defienden, de un lado, la amenaza que el régimen de Bagdad y sus armas de destrucción masiva suponían para la región y, de otro, sus más que inciertas conexiones con el terrorismo islamista, fue un auténtico pastiche jurídico y diplomático. Como tampoco lo es que después de explicar con detalle sus criterios considere que el gobierno de su país ha fracasado hasta ahora en el empeño de construir una nación en Irak una vez aplastados militarmente Saddam y su régimen. Parte de ese fracaso se explica por la unilateralidad con que actuó el gobierno estadounidense –«lo que la dejó casi totalmente desprovista de socios internacionales»– y parte por las disputas internas, que acabaron dejando en manos del Pentágono la organización del plan de reconstrucción La polémica originada por las críticas de Fukuyama y su decisión de no votar a favor de la reelección de Bush provocó una agria discusión con otro destacado neoconservador, Charles Krauthammer, bien resumida en un artículo de Danny Postel, «Fukuyama's moment: a neocon schism opens», publicado en la revista Open Democracy el 28 de octubre de 2004 y disponible en www.opendemocracy.net/articles/ViewPopUpArticle.jsp?id=3&articleId=2190..
Ahora bien, la cuestión central que cierra el libro es otra y de mayor trascendencia de cara a un futuro cada vez más incierto. Se trata de encontrar respuestas satisfactorias a dos interrogantes cruciales: ¿quién puede decidir vulnerar la soberanía de quién y con qué motivo? Y, ¿esa decisión corresponde a los Estados-nación o debe radicarse en normas y organizaciones internacionales? Por poner nombres y apellidos: la mayoría de los países europeos se inclinaron, con ocasión del conflicto iraquí, a favor de la tesis que apoyaba la existencia de un orden y una legitimidad internacionales basados en normas acordadas multilateralmente por una comunidad más amplia que el Estadonación, mientras que los Estados Unidos se mostraron contrarios a reconocer «ninguna fuente de legitimidad democrática por encima del Estado-nación democrático y constitucional». Como europeo –¡confieso que no sé si «nuevo» o «viejo»!–, debo manifestar mi simpatía por la primera de las dos posturas citadas, pero he de reconocer también que no encuentro una respuesta clara a la pregunta de Fukuyama respecto a si la «comunidad internacional» tiene capacidad para aplicar las leyes o si se trata de una ficción puesto que, en último lugar, son los Estados-nación y generalmente sus ejércitos los únicos capacitados para mantener el orden mundial Es interesante la entrevista a Fukuyama recogida en el suplemento «Culturas» de LaVanguardia, 16 de febrero de 2005, y el artículo «Rebuilding failed states. From chaos, order», The Economist, 5 de marzo de 2005..
Al pasar la última página, el lector de este libro de Fukuyama puede pensar fundadamente que ciento ochenta son demasiadas para desarrollar las cuatro ideas matrices que resumen las tesis del autor: a saber, que la decadencia del Estado es un desastre y no, como algunos pueden creer, la antesala de una optimista utopía; que los Estados han de aspirar tan solo a realizar eficazmente las tareas públicas estrictamente necesarias; que los países desarrollados deben dar prioridad al fortalecimiento de los Estados débiles si aspiran a asegurar la seguridad internacional; y, finalmente, que para mantener esta última la construcción del Estado es una tarea tan importante como la capacidad de desplegar el poder militar.
Con ese trasfondo se comprenden mejor las diferencias entre este peculiar neoconservador y la administración Bush. Es más, me atrevería a asegurar que Fukuyana no confía en que el nuevo lema de su presidente en su segundo mandato –«promover la libertad en el mundo»– se vaya a ver avalado por la instauración de la democracia en Irak en particular y en el mundo árabe en general, o por el logro de una paz duradera entre Israel y Palestina que valide la estrategia de su gobierno en Oriente Medio. Irak en particular ofrece un buen ejemplo para ilustrar cómo, incluso teniendo en cuenta sus numerosas reservas y matizaciones, sus esperanzas en las posibilidades de construir Estados en ciertas regiones del mundo son excesivamente optimistas. Me explico.
Las recientes elecciones iraquíes constituyeron un éxito indudable para sus patrocinadores que, sin embargo, no asegura la instauración de nada parecido a lo que en los países desarrollados se calificaría como una democracia estable. No está claro, para empezar, que sean únicamente los terroristas quienes consideren que la democracia es un sistema aberrante por cuanto se basa en el gobierno de los hombres en lugar de en los mandamientos divinos. Pero incluso si la mayoría de los habitantes de ese maltrecho país la apoyasen inicialmente, ello no equivale a que sean capaces de construir un gobierno eficaz, como diría nuestro autor. Ese gobierno podría gozar de toda la legitimidad que se quiera, pero si no aporta a sus ciudadanos seguridad para empezar y la primacía de la ley después, la democracia acabará siendo desdeñada como un sistema de gobierno débil y no como la fuente de libertad que se les había prometido al derribar al tirano que les gobernaba.
Cierto que Fukuyama tiene razón cuando insiste en la importancia de los valores y de la cultura a la hora de construir los Estados, pero olvida la existencia de diferencias fundamentales y más hondas entre la filosofía de la democracia liberal y la de doctrinas pretéritas como el comunismo o actuales como el islamismo integrista.Y la más evidente de esas diferencias es que la democracia siempre ha supuesto que las personas pueden entenderse por encima de las fronteras religiosas, nacionales, culturales o económicas y, de esa forma, llegar a acuerdos sobre los cuales asentar una autoridad pública limitada pero firmemente respetada. En las sociedades así configuradas, la fuerza no constituye un elemento característico de las relaciones sociales, sino un último recurso. Por lo tanto, en la ética democrática los compromisos y las concesiones mutuas no son excepciones a un principio general sino medios habituales –que precisan instituciones y procedimientos para su plena realización– para llegar a acuerdos que serán siempre más satisfactorios y duraderos que los alcanzados mediante el engaño, la ruptura de los compromisos adquiridos o el dominio de unos pocos sobre la mayoría. Ahora bien, debo confesar que cada vez soy menos optimista respecto a las posibilidades de exportar esas creencias y esas instituciones, y por ende creo que incluso los proyectos propugnados por Fukuyama para fortalecer democráticamente a los Estados débiles o fracasados tienen menos posibilidades de alcanzarse que las que él les concede. Esto equivale a que, en el futuro próximo, conviviremos con la amenaza continua de que algún conflicto interno ponga en peligro la paz internacional. Cuando estas situaciones se presentan conocemos ya cuál es la respuesta de las administraciones estadounidenses. Europa, por su parte, no ha conseguido construir una política coherente y eficaz que vaya más allá de afirmar la primacía del derecho internacional y el apoyo a las Naciones Unidas. Por desgracia, ambas están sumidas en una profunda crisis cuya manifestación más clara es que, según afirmó no hace mucho un antiguo ministro australiano de Asuntos Exteriores: «Los Estados se embarcan en conflictos bélicos cuando no deben y no recurren a intervenciones militares cuando es necesario». Cierto que siempre quedará la esperanza de recuperar el principio según el cual la comunidad internacional acepte que sus operaciones militares han de estar mayoritariamente respaldadas por las normas del derecho internacional. Pero la historia nos enseña que se trata de un ideal sempiternamente anhelado. En consecuencia, es muy probable que el fin de la historia siga estando mucho más lejos de nuestro alcance de lo que pensamos y de lo que la lectura del libro pudiera sugerir a muchos de sus lectores.
