El autor nos conduce en este libro por un recorrido apasionante a través de la historia económica reciente de Chile y, más en concreto, por el origen, desarrollo y consecuencias del llamado «experimento neoliberal» que una generación de economistas chilenos, formados en su mayoría en las universidades de Chicago y Católica de Chile, comenzó a poner en práctica en su país a finales de la década de 1970.
Sebastian Edwards es un economista chileno afincado desde hace décadas en Estados Unidos (ha sido durante muchos años profesor de la Universidad de California-Los Ángeles, UCLA), que también obtuvo un doctorado en la Universidad de Chicago y al que le unen relaciones de amistad con algunos protagonistas de esta historia. Pero él no llegó nunca a formar parte, por diferencias de edad e ideológicas, de aquel grupo de economistas, conocidos popularmente como los Chicago Boys.
Con un bagaje teórico y práctico impecable ―hay que recordar que fue también economista jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial―, Edwards nos ofrece una visión imparcial de ese experimento, ajena a fobias y filias ideológicas y personales, y aporta, además, algunas opiniones personales. La obra constituye también una lección magistral de política económica (y de economía política), que sigue siendo muy relevante hoy día, cuando muchas de las ortodoxias económicas de las últimas décadas parecen estar derrumbándose o, al menos, están siendo cuestionadas, incluso entre los economistas, digamos, más convencionales.
El caso chileno se caracterizó por contener todos los componentes básicos que se le suponían a lo que se ha conocido en las últimas décadas como el «modelo neoliberal». Tras casi cuarenta años de dominio de la ortodoxia keynesiana, esas propuestas resultaban entonces enormemente disruptivas: un peso pequeño del estado en la economía (impuestos bajos y programas sociales limitados), amplia desregulación de las actividades económicas, apertura comercial internacional, un esquema de vales y de elección libre de centros en educación y sanidad, y un sistema privado de pensiones. En definitiva, el modelo consistía en un recurso generalizado a los mecanismos del mercado, en la línea de lo que sus principales promotores habían aprendido en Chicago, gracias a los programas de intercambio fomentados por el gobierno norteamericano desde un par de décadas antes.
De manera simultánea a ese giro radical en la política económica, los Chicago Boys introdujeron también, de manera pionera, procedimientos rigurosos para la aprobación de nuevos programas de gasto gubernamental y, más específicamente, de inversión pública del también profesor de Chicago Arnold Harberger. Harberger, cuyas enseñanzas eran más pragmáticas que las de sus colegas de departamento, alineados ideológicamente con el modelo neoliberal (como Milton Friedman), se convertiría con el tiempo en el verdadero muñidor de ese intercambio académico entre Chicago y Chile.
Uno de los mayores malentendidos que rodean este período crucial de la historia económica chilena consiste en atribuir a las reformas neoliberales el profundo deterioro económico y social que se vivió en primeros años del nuevo régimen dictatorial tras el golpe de 1973. Como señala Edwards, las reformas neoliberales no comenzaron realmente a aplicarse hasta 1979, ya que, tras una fase inicial de desconcierto en el área económica del primer gobierno de Pinochet, los Chicago Boys ―que acababan de ser llamados para hacerse cargo de la política económica― centraron inicialmente sus esfuerzos en la eliminación del déficit público y el control de la inflación.
Además, en junio de 1979, con el objetivo de acelerar la estabilización de los precios (la tasa de inflación se situaba por entonces todavía en el 30% anual), el gobierno cometió un serio error de cálculo al adoptar un régimen de tipo de cambio fijo para el peso chileno, en contra de las recomendaciones de sus mentores en Chicago. A todo ello se le sumó la mala suerte, ya que esa decisión coincidió con una crisis económica internacional, especialmente gravosa en Latinoamérica, que hundió el precio del cobre (la principal exportación chilena), y que hizo insostenible el tipo de cambio fijo y que derivó en la crisis bancaria de 1982.
Las reformas neoliberales no empezaron a desplegar sus efectos hasta mediada la década de 1980, en los últimos años de la dictadura. La gran paradoja del caso chileno es que fueron los gobiernos democráticos post-Pinochet, de orientación más bien centro-izquierdista, los que no solo continuaron, sino que profundizaron en esas reformas, lo que prueba la amplia aceptación popular que acabaron suscitando a pesar de las dificultades iniciales.
Es cierto que esta época se caracterizó en buena parte del mundo (no solo en Chile) por las políticas de desregulación de amplios sectores de la economía, por las privatizaciones y, en general, por un menor intervencionismo del estado en los negocios. Recuérdese, sin ir más lejos, el giro de los partidos socialistas de Europa hacia esos postulados, cuyo ejemplo más significativo ―y el pilar ideológico más sobresaliente― fue la «tercera vía» de los gobiernos laboristas británicos. En este contexto internacional cada vez más favorable a los mecanismos del mercado, el programa reformista de los Chicago Boys resultaba más digerible.
Pero el caso chileno tuvo características propias, por su contenido y por su amplitud. Sin duda, la reforma más ambiciosa, sin paralelo en el mundo desarrollado, fue la creación de un sistema privado de pensiones. Los Chicago Boys contaban con la ventaja, frente a los países más avanzados en donde algunos sectores comenzaban a abogar por reemplazar o complementar los sistemas públicos por otros privados, de que Chile no había desarrollado todavía un sistema público de pensiones. En este aspecto, Chile partía de cero y podía poner en práctica un sistema privado sin las cortapisas que el gobierno se encontró en otras áreas, como fue el caso de la liberalización de precios (que ni los empresarios entendían cómo funcionaría, ya que estaban acostumbrados a la regulación gubernamental), la eliminación de los aranceles exteriores (que también contó con la oposición de amplios sectores proteccionistas) y las privatizaciones de las empresas nacionalizadas.
El libro contiene pocas referencias al contexto internacional en el que se desenvolvió la economía chilena durante esa época, y hubiese sido provechoso un tratamiento más extenso. No hay que olvidar que el gobierno de Allende y los de los primeros años del régimen de Pinochet se enfrentaron a un entorno internacional muy desfavorable, con un hundimiento de los precios del cobre que lastró las políticas expansionistas de Allende y agudizó el impacto de las de estabilización de los primeros años de la dictadura. Por el contrario, la economía mundial se tornó fuertemente expansiva en los años 1990 y primeros años de este siglo, lo que debió contribuir, aunque sea parcialmente, al éxito, en términos de crecimiento económico y de apoyo popular, a la continuación de las reformas en los años posteriores a la dictadura.
Ello no obsta para que, en línea con el tratamiento que propone el autor, haya que atribuir fundamentalmente a las reformas neoliberales el gran salto adelante que sacó a Chile del pelotón latinoamericano (muy atrasado con relación a los países desarrollados) hasta convertirlo en la economía más avanzada y dinámica, con diferencia, del continente. Chile fue el primer país sudamericano en entrar, en 2010, en la OCDE. Se puede decir que las reformas iniciadas por los Chicago Boys prepararon el terreno para esta brillante trayectoria.
Pero, si el impresionante avance económico y de los indicadores sociales a partir de la década de 1980 aportó credibilidad al proyecto neoliberal, incluso después de la salida de los Chicago Boys del escenario político con el retorno de la democracia, ¿cómo se explica, su descrédito reciente, a que alude el subtítulo de este libro? En el documental de 2015, Chicago Boys (producido por La Ventana Cine), Harberger, a la vista de las protestas populares que ya comenzaban a proliferar contra la «economía neoliberal», se queja amargamente de que los chilenos ya no aprecian el hecho de tener la mejor economía de Latinoamérica. ¿Qué ha ocurrido para ese cambio tan drástico en la opinión pública?
Las razones son varias. En primer lugar, Edwards señala que, desafortunadamente, el sistema privado de pensiones chileno se diseñó mal desde el principio. Su fracaso ―el más notorio de todo el experimento neoliberal― comenzó a hacerse evidente a mediados de la década pasada, cuando los primeros usuarios llegaron a su retiro laboral tras muchos años de haber contribuido al sistema desde sus inicios. Resultó que la rentabilidad obtenida por los ahorros acumulados durante su vida activa no permitía a los nuevos jubilados acceder a una pensión ni remotamente comparable con sus expectativas, ni con lo que los gestores de esos fondos les habían vendido inicialmente. Esta equivocación ―que Edwards considera de orden técnico, no de concepto― fue establecer para los trabajadores unas contribuciones demasiado bajas, la mitad que en los sistemas públicos de pensiones en los países avanzados. Este error ha provocado el desprestigio del sistema privado de pensiones, no solo en Chile, sino en todo el mundo, y, por extensión, ha acentuado las críticas a todo el proyecto neoliberal.
Sin embargo, más allá de los errores en la implementación de algunas reformas concretas, para Edwards, el defecto principal del experimento neoliberal chileno, y que quizá acabe siendo letal a juzgar por los acontecimientos políticos recientes en el país, es el desdén con el que se abordó uno de sus mayores efectos colaterales: la elevada desigualdad económico-social. En realidad, ni siquiera se abordó; simplemente, se ignoró. No está claro si esta omisión se debió a una convicción apriorística, que la expansión económica acabaría beneficiando adecuadamente a las clases más humildes (la hipótesis conocida como trickle-down economics o efecto goteo), o bien al típico caso de relajación de un gobierno que, al constatar por fin el triunfo de sus políticas después de tantos sinsabores iniciales, acabó durmiéndose en los laureles y no supo detectar a tiempo las tensiones sociales soterradas que esas desigualdades estaban generando.
Como analiza en detalle Edwards, es cierto que el gran salto adelante de la economía chilena permitió reducir drásticamente la tasa de pobreza (del 58% de la población en 1987 a menos del 10% en 2017). Pero no es menos cierto que la distribución de la renta no se ha hecho más igualitaria: por ejemplo, el coeficiente de Gini (la medida más utilizada a este respecto) se redujo solo ligeramente a lo largo de ese período y, en 2017, todavía se situaba en unos niveles muy elevados en la comparativa internacional. Esas grandes diferencias de ingresos familiares eran la consecuencia directa de una carga fiscal baja y poco progresiva, y de un gasto social reducido; en definitiva, era un subproducto directo de uno de los componentes esenciales del proyecto neoliberal: la ausencia de una redistribución generalizada de la renta.
No es de extrañar, por tanto, que la reforma fiscal ―que consistiría en acercar la carga impositiva a la de países de un nivel de renta similar para, así, financiar más gasto social― se haya convertido en uno de los temas estrella de los debates electorales en los últimos años. Para Edwards, la cuestión pendiente de una distribución más igualitaria de la renta demuestra que el «efecto goteo» no funciona o, si lo hace, no con la fuerza necesaria para que las clases de menor renta perciban un avance significativo de su posición relativa.
Edwards añade una aportación novedosa al debate sobre la desigualdad. Para él, el problema chileno no es solo las diferencias tan llamativas en la distribución de la renta y de la riqueza (la «desigualdad vertical»), sino también la ausencia de una movilidad social de hecho (lo que denomina la «desigualdad horizontal»). Chile pasó, en una sola generación, de la mediocridad a convertirse en un país con unos indicadores sociales envidiables. Pero la percepción generalizada entre la población era ―y sigue siendo― que el acceso a ciertos servicios de calidad (educación, sanidad) está fuertemente sesgado a favor de las clases más acomodadas, y que la élite de empresarios y profesionales que impulsaron las políticas neoliberales (entre ellos, los gestores de los fondos privados de pensiones) son quienes se han beneficiado más que proporcionalmente de sus resultados.
A esta percepción negativa se añadió el impacto de una secuenciación desacertada de otra de las reformas estrella: las privatizaciones de empresas públicas. Por razones que no quedan claras, el gobierno decidió vender en primer lugar al sector privado los bancos y solo posteriormente las empresas no financieras, con el resultado de que los nuevos propietarios de aquellos estaban en mejor posición ―que aprovecharon― para hacerse también con el resto del entramado empresarial en proceso de privatización. Con ello, el poder económico siguió concentrado en muy pocas manos, y se agudizó la sensación entre la población de que el modelo neoliberal estaba degenerando en una especie de «capitalismo de amiguetes».
Edwards cuenta cómo Harberger se quedó asombrado cuando, ya a comienzos de este siglo ―es decir, tras más de dos décadas de rápida modernización económica― volvió de visita a un distinguido club de Santiago, y observó que las distinciones sociales no se habían suavizado ni un ápice recordando lo que había visto cincuenta años antes. Seguía prevaleciendo un clasismo, decía el profesor, obviamente de raíces muy profundas, posiblemente de índole racial. Esta resistencia de las clases acomodadas chilenas a la movilidad social y el empecinamiento en mantener privilegios heredados de otros tiempos, tan ajena a la meritocracia anglosajona, mostraba, para su desconcierto, que un avance económico (y educativo) tan rápido no se traslada necesariamente a los hábitos sociales y culturales más abiertos.
Según Edwards, el chileno representa «el caso más extremo del experimento neoliberal, más que Estados Unidos y el Reino Unido». Ahora que el péndulo ideológico está desplazándose en casi todo el mundo, incluso en el anglosajón, hacia el centro-izquierda, y que las nuevas generaciones de economistas parecen cada vez más preocupadas por las consecuencias de las desigualdades en la distribución de la renta y menos por la cuestión central de la eficiencia en la asignación de los recursos, no está de más leer con atención el capítulo tercero del libro, sobre los «Mil días de socialismo de Salvador Allende».
En ese capítulo, Edwards describe minuciosamente los graves errores de la política económica del gobierno de Allende (subvenciones generalizadas, nacionalizaciones de empresas, controles de precios y salarios), que llevaron a la parálisis económica del país y que, en último término, propiciaron un gran descontento entre la población, a pesar de su aparente éxito inicial (el PIB se disparó nada menos que un 9% en 1971, el primer año de Allende). Pero es que, como se demostró enseguida, ese rebote de la economía era artificial e insostenible, pues provenía esencialmente de un fuerte aumento del déficit público financiado por una creación incontrolada de dinero por parte del banco central. El resultado, previsible, fue la hiperinflación y una profunda contracción de la economía en los dos años subsiguientes.
En la introducción, Edwards aborda una cuestión crucial para la práctica política: si una reforma (¿revolución?) neoliberal del calibre de la chilena hubiese podido aplicarse en democracia. El autor se muestra, en este aspecto, escéptico. El coste social de la estabilización inicial y de los primeros años de las reformas neoliberales fue muy elevado y se prolongó durante casi una década. A este respecto, no parece descabellado recordar que, por ejemplo, las reformas neoliberales del Reino Unido ―mucho menos drásticas que las chilenas― solo pudieron prolongarse más allá de los primeros dos años de fuerte contestación social gracias al repunte inesperado de popularidad que le granjeó a la primera ministra Margaret Thatcher la victoria en la guerra de las Malvinas. En Estados Unidos, por su parte, la desregulación reaganiana estuvo acompañada ―se podría decir, suavizada― por una política fiscal expansiva, que solo se la podía permitir el país emisor de la moneda de reserva internacional, pero no Chile.
Edwards sostiene además que, desde la perspectiva de las nuevas generaciones de chilenos (aquellos que no han conocido la dictadura y que ahora están llegando a posiciones de mando en el país), las reformas neoliberales carecen de legitimidad, precisamente porque surgieron de un régimen que cometió graves violaciones de los derechos humanos. Junto con el fracaso en la corrección de las desigualdades económico-sociales, esta suerte de pecado original del proyecto neoliberal chileno está pesando gravemente en su descrédito reciente (y creciente) en Chile, y está alentando el proceso actual de desmantelamiento de algunas piezas importantes del mismo, comenzando con el propio sistema privado de pensiones.
Según el autor, el término «neoliberal» data de los años 30 del siglo pasado, cuando, tras el fin del boom económico de la década anterior y en medio de la gran depresión, algunos intelectuales propusieron una revisión del ideario liberal tradicional para adecuarlo a los nuevos tiempos. Se trataba de un intento de garantizar la supervivencia del libre mercado frente al atractivo creciente de la planificación central en algunos círculos intelectuales y políticos, que atribuían al llamado «capitalismo salvaje» del siglo XIX el origen de los excesos económico-sociales de su época. Los nuevos liberales (los «neoliberales») pretendían así suavizar esos excesos, pero manteniendo las características esenciales de la doctrina liberal: nótese, de paso, que el término neoliberal tenía, por tanto, al principio connotaciones diferentes a las que ha adquirido en las últimas décadas, en las que se asocia a un liberalismo extremo.
Los neoliberales de entonces, agrupados en torno al periodista norteamericano Walter Lippmann, apostaban, por ejemplo, por la aceptación de algunos programas sociales básicos (aunque sin llegar a una redistribución generalizada de la renta) y por el desmantelamiento de los monopolios. Sin embargo, tras la segunda guerra mundial, este movimiento pasó a pivotar alrededor de personajes más conservadores, como Friedrich Hayek y Ludwig von Mises, quienes, reunidos en torno a la recién creada Mont Pèlerin Society, cerraron el paso a las reformas promovidas por Lippmann y se inclinaron por mantener el liberalismo dentro de sus contornos tradicionales. Para ellos, el combate, que se presentía cada vez más feroz, contra el socialismo debía emprenderse desde trincheras más sólidas y menos acomodaticias.
En el epílogo, Edwards sostiene que el libre mercado sin control muestra una tendencia inherente hacia la desigualdad y a la creación de monopolios, una idea que su análisis del caso chileno no hace sino reforzar. Con el aumento, en las últimas décadas, de la concentración de la riqueza en menos manos y el poder creciente de las grandes empresas, esa visión crítica del libre mercado concita más adeptos en buena parte del mundo. Quizá, por ello, sea este el momento de retomar aquellas propuestas de los liberales reformistas, estilo Lippmann, para adecuar el ideario a los nuevos tiempos, más predispuestos hacia postulados socialdemócratas.
Una revisión del ideario liberal en esa dirección podría contribuir, en la siguiente fase de la batalla de las ideas ―que, antes o después, llegará― a evitar que el péndulo político se desplace ahora, en una especie de sobrecompensación, demasiado hacia el otro extremo: hacia un intervencionismo estatal asfixiante, un proteccionismo comercial pernicioso y, en general, una regulación excesiva de la actividad económica. Resulta altamente significativo que el propio Edwards ―quien, como se sugería al comienzo, es poco proclive a excesos neoliberales (en el sentido actual del término)― concluya la obra insinuando, con cierto temor, que, de continuar la deriva política reciente, Chile podría retornar, al cabo de una o dos generaciones, al pelotón de Latinoamérica de donde lo sacaron, con mucho esfuerzo, los Chicago Boys.
José Luis Alzola es economista y profesor de la Universidad de Deusto.
