Podría pensarse que la polarización que aqueja a nuestro sistema se limita a un juego de espejos de la política profesional, se desarrolla en unos medios de comunicación que hacen caja con el ruido y, en definitiva, tiene un alto grado de artificio al ser ajena a la realidad de una sociedad más permisiva, permeable y abierta.
Si eso fuese así, descontado el teatro electoralista, el día a día de los ciudadanos no debería verse afectado por esa capa superpuesta impostada. A tal falta de incidencia contribuiría, además, la desideologización actual de los partidos políticos, que comparten una incapacidad de proponer soluciones que alteren el statu quo económico y modulan sus mensajes con el termostato de las encuestas, de las intenciones de voto, de la pérdida o captación de votantes de otros partidos. Es decir, con la permanente vigilancia de su espacio electoral y renovando periódicamente los temas polémicos que puedan favorecerles en esa competición, ya sea la vivienda, el terrorismo, la emigración, la violencia de género o lo que vayan pudiendo colocar en la agenda mediática.
Sin embargo, constatamos que la polarización sí acaba afectando. Al igual que a las personas públicas les es muy difícil escapar del personaje, al que acaban pareciéndose, los partidos políticos tienen difícil rectificar cuando han apostado en público por los maximalismos (todo o nada, con estos ni agua). Posiblemente, a causa de la polarización, han desaparecido los partidos bisagra de ámbito nacional, como Ciudadanos, capaces de pactar con los moderados de ambos bloques, con lo que queda en manos de los nacionalistas, regionalistas o localistas (cuyos intereses, por definición, no son los de la mayoría) la gobernanza de cada tema que pasa por sus manos y más cuando cada voto es imprescindible para construir mayorías en parlamentos fragmentadísimos.
Las exiguas mayorías han abonado un clientelismo político institucionalizado (lo que los estadounidenses llaman pork barrel), esto es, cambiar por prebendas para sus electores (rebajas fiscales, infraestructuras, etc.) los votos de un representante territorial. Y, de paso, han vuelto incomprensibles para el ciudadano medio las estrategias de gobierno y oposición.
En este contexto en el que la acción parlamentaria agoniza es donde se extrema la cupulocracia: muy pocas personas del Gobierno y de la oposición lo negocian todo y, una vez cerrada la negociación, se sirve el plato cocinado, ya sea en el parlamento, ya en los medios. Ante el bloqueo político y la ausencia de pactos, la imagen pública se trabaja mediante las técnicas de acusar al contrario de paralizarlo todo y dar un espectáculo constante que refuerce a los propios.
Y es aquí, precisamente, donde esta polarización afecta a unas administraciones públicas —por ende, al ciudadano— que llevan años cayendo en un imparable descrédito, cada vez menos profesionalizadas y cada vez más desmotivadas.
En su imprescindible ensayo Las instituciones rotas, el profesor Jiménez Asensio acierta al detallar la degradación de la neutralidad en los nombramientos, la falta de controles eficaces y los niveles de enchufismo a los que estamos llegando.
Para empezar, por el gigantismo de las plantillas de asesores políticos (además de los 307 en el Congreso y 101 en el Senado, Presidencia tiene en la Moncloa más de 400), pasando por los nombramientos discrecionales de altos directivos de organismos y departamentos1, y siguiendo por la desviación de la norma cada vez mayor a la hora de obviar la condición de funcionarios que exige la ley en el nombramiento de los directores generales2. De nuevo, en palabras del profesor Asensio: «Los actuales partidos de cargos públicos, que viven adosados al Estado y ocupan amplios espacios institucionales, han dado pie a la consolidación de un Estado clientelar. Los partidos se han convertido, así, en dueños del Estado. Este proceso ha ido agravándose con el paso de los años, también por la polarización política, creando un amplio mapa de instituciones rotas».
Hace poco asistimos al penúltimo capítulo en la frustrante reforma de la Función Pública: el nuevo estatuto del directivo público, piedra de toque para la credibilidad del Gobierno en su política relativa a la profesionalidad de los directivos. En 2017, un informe publicado por el Instituto Nacional de Administración Pública español (INAP)3 glosaba (pág. 194) las resistencias que debe esperar el gobernante que decida afrontar un cambio de paradigma: no solo del estamento político, acostumbrado a una Administración politizada y dócil, sino también de los estratos funcionariales que hayan accedido a puestos de responsabilidad por esta vía, e incluso de los grupos de presión, que sacan rendimiento de una situación de debilidad institucional.
Más adelante, el mismo informe (pág. 198) advertía de lo disfuncional de la situación actual, caracterizada tanto por la politización de la alta función pública como por la funcionarización de la política. Así, por un lado, la imparcialidad exigida constitucionalmente como garantía del régimen de función pública se ve comprometida por «la existencia de cuadros profesionales a los que se supone, de forma inicial o sobrevenida, una adscripción política determinada y que cesan con cada cambio de gobierno», y es precisamente en el estrato superior de la Administración, aquel que debería disponer de una imparcialidad y una profesionalidad reforzadas, donde se produce la colonización política. Por el otro, se da la posibilidad de que funcionarios que han accedido a puestos directivos puedan continuar su carrera en las estructuras de los partidos hasta desempeñar puestos políticos de gran responsabilidad, «quebrando de ese modo de forma definitiva la apariencia de neutralidad de la Administración».
Cuando en el informe se afirma, además, que «los grupos de presión obtienen ventajas de esta situación de debilidad institucional» se alude a que los directivos públicos no necesitan financiación para sus campañas, ni tienen más obligaciones corporativas que el correcto desempeño de su puesto: es, precisamente, su inamovilidad como funcionarios de carrera (art. 14.a EBEP) la que garantiza su independencia frente a los posibles abusos de los políticos y de esos grupos de presión.
Dicha inamovilidad en el empleo no es un privilegio personal, sino una garantía que el sistema de función pública profesional despliega para que los funcionarios ejerzan sus tareas con imparcialidad y objetividad, es decir, con neutralidad respecto de quien ejerza la dirección política de la Administración Pública por haber ganado unas elecciones. No es ninguna minucia que nuestra denominación sea«funcionarios del Estado» en vez de «funcionarios del Gobierno».
Desde hace décadas, la doctrina ha identificado a la perfección los requisitos mínimos de un Estatuto del Directivo Público que merezca este nombre4, algo que conocemos perfectamente todos los funcionarios de este país. Por modelos y conocimiento no será. Entre tales requisitos, son básicos el establecimiento de estándares o indicadores competenciales basados en los méritos, el cumplimiento de los objetivos del mandato junto a niveles adecuados de autonomía y responsabilidad para alcanzarlos sin temor a represalias políticas, la regulación de los conflictos de interés e, igualmente, la definición de una autoridad institucional responsable del sistema de selección en cada Administración pública a la que cabrá dotar de un estatus de independencia a tal efecto.
¿El parche aprobado por real decreto ley y convalidado sin un solo comentario o debate público arregla o corrige la situación que hemos descrito? En mi opinión, claramente no: ni promueve una institución independiente como en Portugal, ni ofrece ternas de candidatos. Tampoco afecta al estamento más relevante de los directivos públicos (los directores generales), ni ofrece garantías reales frente a ceses arbitrarios. Es un estatuto, y malo, del subdirector general.
No se trata de una tecnocracia descontrolada. No se trata de políticos que llegan al Gobierno y no pueden hacer nada debido al boicot de funcionarios intocables: se trata de equilibrar lo que ahora está funcionando mal y va a peor.
Actualmente, un Proyecto de Ley de Función Pública está debatiéndose subrepticiamente en el Congreso. Mucho me temo que ningún partido político está dispuesto a bajarse del creciente sometimiento a la politización de las Administraciones Públicas.
La polarización, concluimos, provoca un despilfarro de recursos directivos, que son arrinconados como sospechosos de haber trabajado para el anterior Gobierno cuando se produce la alternancia. También impulsa a estos directivos, en contra de su naturaleza, a hacerse funcionarios de Gobierno en vez de funcionarios del Estado, que es lo que somos.
Finalmente, impide o cuando menos dificulta la imprescindible colaboración entre administraciones en un Estado descentralizado como el nuestro, en donde nada pueden arreglar por sí mismos el Estado o las Comunidades Autónomas. Lo estamos viendo estos días: no hay voluntad de llegar a acuerdos tan necesarios en temas como vivienda, emigración, política exterior… En nada.
En los tiempos de la desinformación, cuando la eficacia no vende y es la imagen lo que prevalece, la polarización desnaturaliza la razón de ser de las administraciones públicas, que no es otra que promover el interés general, y renueva nuestro clásico caciquismo decimonónico, transmutado hoy en clientelismo partidista. Esperemos tiempos mejores.
Luis Cueto es licenciado en derecho por la Universidad Autónoma de Madrid, ingresó en el año 1987 en el Cuerpo superior de Administradores Civiles del Estado. Ha ocupado puestos directivos en distintos departamentos e instituciones de la Administración Central (Ministerios de Justicia, Trabajo, Interior, Transportes, Ciencia e Innovación, Agencia Española de Cooperación Internacional, Instituto Cervantes). Es experto en Recursos Humanos, Planificación Estratégica y Cooperación Cultural Internacional. Entre 2015 y 2019 asumió la Coordinación General del Ayuntamiento de Madrid y entre 2019 y 2023 asumió la representación de concejal del Ayuntamiento de Madrid. En la actualidad coordina el programa Spain Audiovisual Hub del Gobierno de España.
- Muy recomendable la lectura de los informes de la fundación Hay Derecho tituladas “El Dedómetro” de los últimos años https://www.hayderecho.com/dedometro-2/ ↩︎
- El Gobierno de Pedro Sánchez ha aplicado 35 excepciones a la obligación legal de que los directores generales y titulares de organismos autónomos sean funcionarios de carrera. Con esta cifra se superan las excepciones aprobadas por Mariano Rajoy (12 en su punto más alto), José Luis Rodríguez Zapatero (9) y José María Aznar (2) (El Español 18-12-23) ↩︎
- Nuevos tiempos para la Función Pública, https://cpage.mpr.gob.es/producto/nuevos-tiempos-para-la-funcion-publica-2/ ↩︎
- Por todas ellas el artículo de Juan Antonio Carrillo Donaire «Claves para la definición de un estatuto del directivo público profesional» publicado también por el INAP: Claves para la definición de un Estatuto del directivo público profesional | Documentación Administrativa (inap.es) Año 2020. ↩︎
