ARTÍCULO

Ordenación territorial y felicidad ciudadana: dos siglos de división provincial

Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997
442 págs.
 

A más de ciento cincuenta años de su promulgación (1833) y cerca de doscientos de su gestación, la provincia goza en España de tan buena salud como tiene mala fama. Paradójicamente ha salido fortalecida del proceso autonómico: no sólo se concedió a las provincias capacidad de iniciativa para la autonomía, sino que la división provincial sigue siendo la división general del Estado, el ámbito de su administración periférica y también el de las comunidades autónomas, la circunscripción electoral básica, tanto estatal como autonómica, la demarcación local intermedia de carácter general. Siete comunidades autónomas son uniprovinciales. Y las fronteras provinciales se han convertido por agrupación en límites de las nuevas entidades políticas. Aceptado en el momento constitucional sin grandes gestos de adhesión, el marco provincial –«esta ridiculez de provincias que cuadricula España», como con ligereza lo tildó Ortega– se ha dignificado por el hecho de hacerse complementario con el autonómico.

Quizá no fuera un marco territorial tan ridículo y, desde luego, no es cuadriculado. En todo caso, fue el resultado de un proceso de gestación que ocupa todo el primer tercio del siglo XIX y, aunque imagen de marca de los liberales, fue obra compartida para modernizar el país de sectores de opinión muy diversos, absolutistas ilustrados, afrancesados y liberales, moderados y progresistas, centralistas y periféricos. Este pacto provincial, que explica su duración (y de los que nuestra historia no está sobrada), es el que ha conseguido documentar Jesús Burgueño, geógrafo de la Universidad de Barcelona, siguiendo el camino emprendido por Antonio Calero, entre otros, y llenando un vacío bibliográfico que el autor califica de enojoso y a mí me parece escandaloso. La consulta de los diarios de sesiones de las Cortes y de documentos custodiados en el Archivo del Congreso, además de una laboriosa reconstrucción cartográfica de las distintas delimitaciones que se intentaron, ha hecho posible este trabajo riguroso y honesto, y al mismo tiempo, por muchos motivos, apasionante.

En el campo de las divisiones administrativas no existen verdades absolutas ni inmutables. Es la conclusión final de Burgueño que debe servir para enfocar una de las grandes paradojas de la división provincial de 1833: obra de muchos, fue también objeto de las críticas de casi todos, tanto progresistas como moderados y nostálgicos del Antiguo Régimen. Muchas de estas críticas son producto del desconocimiento y no resisten la confrontación con los argumentos de los autores de los proyectos. Otras obedecen a razones más profundas y ello aumenta el interés por un estudio que incorpora con pulcritud y criterio los argumentos de unos y de otros. No me resisto a recordar que, entre los desconocimientos, quizá el más llamativo, aunque no necesariamente el más importante, es el de la autoría: atribuida a Javier de Burgos, éste no es sino el ministro al que le tocó estampar la firma en un proyecto que se encontró hecho. Eso sí, con la convicción del gobierno moderado de Cea Bermúdez al que pertenecía: la de que las reformas administrativas son las únicas que producen inmediatamente en los ciudadanos la felicidad y la dicha.

Por la envergadura del trabajo de Burgueño, por la riqueza de lo contenido en los apéndices documentales, por la ignorancia que ha presidido muchas opiniones sobre estas cuestiones, opto en esta ocasión por hacer una revisión bastante detallada de los contenidos del libro.

La historia territorial no puede sino ilustrar nuestro presente. Tanto más cuanto que hay motivos sobrados para interesarse hoy por las provincias y su delimitación una vez consolidado el Estado de las autonomías. Algunas de estas razones las recuerda el autor. La administración periférica del Estado necesita ser reformada y las autonomías deben reflexionar sobre la función de las provincias: de periferia de la administración central, quizá puedan reformularse como administración local. El problema de las diputaciones sólo se ha resuelto en las autonomías uniprovinciales en que la diputación se ha subsumido en la comunidad autonómica. Cataluña no se ha desdicho de su intención de caminar hacia una provincia única. El Senado tiene pendiente su reforma como cámara territorial. En algunas autonomías –nuevamente Cataluña pero también Galicia– está en discusión una organización comarcal, ahora como eslabón de administración local. Algunos territorios y algunas ciudades (por ejemplo, Ponferrada) tienen reclamaciones de provincialidad pendientes. La Europa de las regiones necesita aclarar los demás marcos territoriales. Los desequilibrios intraautonómicos son a veces más importantes que los interautonómicos y muchos habitantes de comunidades pluriprovinciales se sienten postergados o preteridos por la capital autonómica. Estos son ejemplos de cuestiones pendientes que vienen a añadirse a la mucho más delicada de los defectos evidentes de la división autonómica.

No se equivoca Jesús Burgueño cuando ve en la supresión de las jurisdicciones señoriales el hecho de mayor repercusión para la geografía política de España: de la noche a la mañana la maquinaria del Estado tenía que hacerse presente en todo el país. La necesidad de reforma del mapa administrativo era evidente. De ese mapa que los ilustrados no se cansaron de tildar de monstruoso: «La división geográfica de España es irregular y monstruosa», decía Isidoro de Antillón, catedrático de Geografía en el seminario de Nobles de Madrid, remachando el afrancesado Amorós en 1808, «un compuesto monstruoso de miembros heterogéneos». El mapa de 1789 muestra a las claras los problemas: la gran desigualdad entre las provincias, con coeficiente de variación de más de 80%, la irregularidad de sus fronteras, herencia en muchos casos de intrincados límites medievales, y la profusión de enclaves: en las provincias de Toro o de Madrid bastante más de la mitad del territorio no tenía continuidad con la capital.

Ante esta situación de partida, los problemas para una modernización territorial son tanto técnicos como políticos. De la escrupulosa narración de Jesús Burgueño, entresaco los siguientes. Está en primer lugar el objetivo ilustrado de poner orden territorial, de lograr una mayor homogeneidad a la vez en superficie y en población entre las unidades territoriales. Pronto se vio que este objetivo era imposible: la distribución tan desigual de la población de España en la transición del Antiguo Régimen al moderno, con un litoral más densamente poblado que el interior, puso de manifiesto, en palabras de Felip Bauzà, el autor del proyecto de 1813, que las dos cualidades de igualdad y población entre todas las provincias son incompatibles. De modo que el principio ilustrado de «poner orden y concierto en todas las cosas» tropezó a la primera de cambio, en el caso de la ordenación territorial, con las dificultades impuestas por la verdadera ocupación y aconsejó seguir derroteros más empíricos y acordes con la realidad. El criterio de «superficie» quedó como un referente prudente de mínimos y empezó a importar más que como tamaño como medio físico y, sobre todo, como relieve para medir las distancias reales y fijar los límites.

Hay un problema de profundo calado político que tiene su traducción técnica. La estrategia de división territorial para organizar el Estado contiene, sin duda, un principio de igualación de unidades. Pero la situación de partida, heredada del Antiguo Régimen, es la del contraste entre el fraccionamiento del interior peninsular y la amplitud de los distritos periféricos. Se plantea entonces decidir si igualar por arriba o por abajo, si tomar como referencia los territorios más extensos y poblados o, por el contrario, los más fraccionados. Dicho en otras palabras, el problema del número ideal de provincias supone dividir o juntar. En este caso también pronto se vio que la estrategia reductora por la que se optó en Cádiz era políticamente inviable y que tropezaba con las aspiraciones de algunas provincias nacidas en la reforma ilustrada de 1799 como las marítimas periféricas. Cádiz tuvo que rectificar desde las 21 provincias constitucionales hasta 31. La estrategia final de la división provincial será, por cierto, inversa a la de Cádiz y el balance de los distintos planes también: de las 15 provincias de la primera división napoleónica, la de Llorente de 1808, se llegará a las 54 del proyecto nunca presentado de 1842, pasando por las 49 de la división efectiva de 1833. Me parece una de las grandes lecciones de esta historia de la administración territorial: suprimir es siempre más difícil que crear, cuando no imposible.

La tercera cuestión que suscito tiene en cambio un carácter más netamente técnico y resulta, como señala el autor, un problema clásico de división territorial. El orden territorial supone también la supresión o reducción de los enclaves y lograr continuidad territorial. Como bien se dijo entonces con lenguaje llamativamente moderno, se trataba de acercar la administración a los administrados, lo que incluso se llegó a traducir, en términos de teorías locacionales: «La acción del gobierno está siempre en razón inversa al cuadrado de las distancias». Lo más importante, por tanto, es que los pueblos tuvieran acceso a la capital y de ahí la repercusión inmensa de la división provincial y de la designación de capital sobre la red de ciudades españolas. Pero dicho esto, no deja de ser cierto que, en toda demarcación territorial, debe tenerse en cuenta no sólo la distancia a la capital sino también a otros núcleos (por ejemplo, en nuestro caso, las cabezas de partido), por lo que puede pasar que se incluya una comarca en una determinada provincia pese a estar más cerca de otra. Es algo que ocurrió en el caso español.

A todo ello hay que añadir un hecho cuya trascendencia está todavía por medir. Dicho en términos muy escuetos, la división provincial de España (y las otras correlativas, partidos judiciales, audiencias, etc.) se hizo sin disponer de mapa topográfico ni de estadísticas y nomenclatores homogéneos, fiables y desagregados. Sin disponer ni siquiera de una cartografía aceptable para el conjunto: al revés, se hizo contando con una de urgencia y muy defectuosa, la de Tomás López. Ello no sólo mueve a asombro y admiración por quienes tuvieron la capacidad (y la audacia) de proponer demarcaciones, sino que plantea la duda razonable de hasta qué punto estas carencias determinaron decisiones e introdujeron distorsiones de percepción. Burgueño, con una militancia de verdadero geógrafo que le alabo, desliza algunas ideas, no exentas a veces de ingenuidad. El proyecto del marino Bauzà de 1813 estaba demasiado improvisado porque le faltaba viaje por España y quizá le sobraba gabinete. Larramendi, el ingeniero de caminos, y el verdadero cerebro de toda esta historia, estaría en cambio sobrado de facultades geográficas: conocía, literal y metafóricamente, por qué terreno pisaba. El cartógrafo gallego Domingo Fontán no se recató de reprochar al inspirador del último proyecto, el geógrafo progresista Fermín Caballero, el incurrir en disparates de un geógrafo de Madrid que retrata un país cualquiera. Para rematar con una sentencia que puede hacer las delicias de muchos geógrafos que ahora somos: esta ciencia no se aprende en la corte sino en el terreno.

Pero más allá de la anécdota, apunta Burgueño un hecho que merecería ser ampliado y confirmado: los mapas de Tomás López influyeron significativamente en el reconocimiento político y en la delimitación de provincias como La Rioja, Cantabria o el Bierzo (admitida en el proyecto del Trienio) al estar representadas en hojas separadas. En cualquier caso, no puede extrañar que desde un momento muy inicial se vinculara la división provincial a la formación del mapaJosé Ignacio Muro, Frances Nadal y Luis Urteaga: Geografía, estadística y catastro 18561870, Ediciones del Serbal, La Estrella Polar, 1996..

Las cuestiones técnicas muchas veces reflejan cuestiones políticas, y a ellas voy ahora. Sin duda, la principal es la de las posiciones ideológicas de los muy numerosos grupos y sectores que intervinieron en la discusión. Ya he dicho que la obra de reorganización espacial, si tuvo inicialmente connotación liberal, se convirtió con el tiempo en afán común. Pero incluso se dan hechos paradójicos. Burgueño lo deja particularmente claro: de marco territorial para implantar el régimen liberal pasa a ser instrumento del despotismo ilustrado que es quien promulga la división. Lo que puede llevar a relativizar posiciones ideológicas y acciones territoriales.

No por ello una perspectiva histórica debe desconocer la gran orientación ideológica de los distintos momentos del proceso. Para los afrancesados se trataba de debilitar los particularismos y de reforzar la unidad. En su mejor versión, las Cortes de Cádiz de 1812 otorgan a la provincia el sentido eminentemente político de equilibrar gobernación y diputación: el jefe superior político debe poner freno a las tendencias disgregadoras y la diputación a la tentación absolutista del Gobierno. Pero desde el mismo Cádiz se pone de manifiesto algo que luego prevalecerá en todo el proceso: al encuadramiento ideológico se añade siempre en estas cuestiones el encuadramiento territorial. Dicho con palabras del autor: «Los posicionamientos ideológicos de los parlamentarios sobre la cuestión de la organización espacial del poder influyeron sin duda en la postura ante la división provincial, pero esta cuestión se explica más bien –en la mayoría de los casos– en función de los intereses del territorio que representaba cada diputado». Los enfrentamientos no fueron sólo cuestión de liberales y conservadoras. Hubo en las Cortes posiciones de defensa irreductible del propio territorio que entraban en contradicción con la voluntad uniformizadora.

Cada uno se posicionó, al menos en parte, respecto a la reordenación territorial y a su ritmo, según su situación en el mapa. En Cádiz, los representantes de los antiguos reinos carecían de urgencia y recelaban algo de esa «división más conveniente del territorio español» reclamada por las Cortes constituyentes que podía resultarles traumática. Castellanos, andaluces y, desde luego, americanos no sentían en cambio ningún escrúpulo al respecto, al contrario. En todo caso, ni catalanes ni vascos se marginaron nunca del proceso sino que siempre quisieron intervenir en él y controlarlo. Particularmente notable es el caso vasco que no aprovechó la ocasión que se le brindaba desde fuera (en los proyectos del Trienio) de una sola provincia. Las provincias recién creadas con la reforma de Cayetano Soler de 1799 se mostraron particularmente beligerantes a favor: Santander, Asturias, Alicante, Málaga, la propia Cádiz, Cartagena; pero también otros territorios emergentes, como La Rioja. Desde este punto de vista es lícito ver en la división la culminación de una aspiración de la sociedad periférica. No deja de ser significativo que en ningún caso desapareciera ninguna de las provincias representadas en Cortes. La crítica, posterior a la promulgación del decreto de Javier de Burgos de 1833, que ha querido ver en la provincia sólo una imposición del poder central no se aviene a la realidad de los hechos.

Se guarda mejor constancia todavía del determinante papel jugado por las ciudades, consultadas en varias ocasiones. La lucha por la capital de provincia y por el nombre provincial fue larga y ardua. Si la provincia del Antiguo Régimen fue en buena medida un interés de las élites urbanas, el proceso contemporáneo es ilustrativo de descarnada competencia en el mismo sentido. A veces se fijó primero la capital provincial y después se determinaron los límites de la provincia. Como documenta el autor, de 49 capitales provinciales, 39 lo eran ya a principios de siglo. Para las demás se recurrió a sedes episcopales, a cabezas comarcales, a puertos. El pactismo y conservadurismo de los planes, su voluntad de no perturbar más de lo necesario para que la ordenación fuera posible, contribuyó a confirmarlas, como consolidó otras soluciones tradicionales. Las palabras del informe de 1821 no pueden ser más expresivas de este proceder pragmático: «No chocar con las preocupaciones sino en lo preciso, hacer las menores novedades posibles y establecer el sistema constitucional de modo que sea amable».

De forma que la historia de la división territorial es también, y sobre todo, la del enfrentamiento entre posiciones centralizadoras y particularistas, cargadas unas y otras de matices y abiertas al cambio a medida que se iban avanzando ideas y proyectos. Quizá haya que ver en la prevalencia de los particularismos algunas claves de esta historia y de toda nuestra historia contemporánea. De un lado, que el balance de la división fuera más de uniformidad administrativa y burocrática que de verdadera unidad. De otro, que las regiones y todos los entes intermedios quedaran desdibujados o resultaran imposibles en el marco del Estado decimonónico: aunque el redactor del decreto de 1833 se cuidó muy mucho en el preámbulo de enumerar las provincias agrupadas por antiguos reinos, aunque los límites provinciales respetaran bastante escrupulosamente las demarcaciones tradicionales (salvo en Valencia y por razones locales), no cabe duda de que la división interna produjo una despersonalización y extinción política de antiguos reinos y provincias históricas y de que los intentos posteriores trataron de conferir carta de naturaleza a las regiones. A empezar por el intento de delegaciones de Patricio de la Escosura en 1847 y terminar por la feliz culminación de las actuales comunidades autónomas.

De que la división provincial no fue un ejercicio con tiralíneas, la mejor muestra son los límites que prevalecieron. Sólo los proyectos de los afrancesados josefinos convulsionaban verdaderamente el mapa tradicional. Por lo demás, en todos los proyectos predominaron las fronteras tradicionales y en ninguno hubo una utilización de accidentes naturales superior a la mitad de los establecidos. También en este terreno las discusiones y los ensayos constituyen una verdadera lección de geopolítica. No sólo por el predominio abrumador de los límites históricos; también porque entre los otros criterios de delimitación posibles (los orográficos y los fluviales, sobre todo) se impuso el de la divisoria de aguas sobre el más habitual en Francia de los límites fluviales. En algún texto se dice de modo explícito que poca relevancia pueden tener los ríos en España para fronteras, puesto que los menguados caudales de los ríos mediterráneos no contribuyen a separar, mientras que las divisorias en país de tan accidentado relieve son lugares despoblados que constituyen verdaderas fronteras naturales. Con todo, los distintos proyectos difieren en esto unos de otros y los de Lanz de 1810 y de Bauzà de 1813 son bastante más fluvialistas que los posteriores.

Vistas estas cuestiones generales, repaso ahora muy brevemente los principales proyectos, anteriores y posteriores al decreto de Javier de Burgos. Sin duda, la división departamental francesa fue modelo y acicate de la española. Bien estudiada por la geógrafa Marie Vic Ozouf-MarignierLa formation des départements. La représentation du territoire français à la fin du XVIIIèmesiècle, Éditions de l'École des Hautes Études en Sciences Sociales, París, 1989. , se planteó como una cuadriculación del país –con un criterio conceptual y abstracto de acceder al centro del cuadrado (la capital departamental) en una jornada a caballo como máximo– y acabó en compromiso entre las necesidades racionalizadoras de la administración moderna, los datos geográficos y las herencias históricas. Las soluciones españolas fueron siempre más empíricas y respetuosas, por la razones aludidas y porque, como bien dijo Fermín Caballero, autor del último proyecto, en estas cuestiones es difícil reducir a la práctica reglas teóricas y leyes matemáticas.

Sólo la división prefectural de 1810, de José María Lanz y Zaldívar (y no de Llorente, pese a lo que se ha escrito) resulta rígida y ahistórica, con unidades jerarquizadas y centralizadas. El mismo Caballero diría más tarde, con indudable exageración, que el plan estaba hecho «con el compás y la punta del sable, sin consideración alguna del orden existente». El plan de gobernaciones del mallorquín Bauzà responde al encargo constitucional y abre esa fase de trabajo colectivo a la que nos hemos venido refiriendo. Las hipotecas que se habían planteado en Cádiz le llevan a la solución de compromiso de admitir tres tipos de provincias. Ese marco flexible respeta la unidad de las grandes provincias históricas pero resulta poco útil para los objetivos de modernización perseguidos. En conjunto, la propuesta parece inmadura, improvisada y falta de información y debate.

Muy distinta es la situación de los planes del Trienio constitucional, primero el de Larramendi y el propio Bauzà, y luego tras el informe de la Comisión en Cortes, el decreto de 1822. Se disponía entonces ya de los resultados de una valiosa consulta a las ciudades. Tanto el informe en que se funda la propuesta de Bauzà y Larramendi como el de la Comisión que dictaminó constituyen textos de gran valor geográfico y piezas mayores de nuestra historia administrativa. Se fijan en ellos ya los criterios que deben presidir la reordenación en su mutua relación y ponderación: población, superficie, provincialismo y riqueza. De los dos primeros, ya he dicho bastante; del provincialismo que era entendido como respeto a la diversidad de leyes y costumbres y conveniencia de ni desarraigarlas, ni mezclarlas. El dictamen en que se basa el decreto de 1822 se encargará de precisar que se trata del provincialismo bien entendido, dentro de los límites racionales: «Respetar el apego natural que se cobra desde la infancia al territorio en que se nace». En cuanto a la riqueza, se acabará diluyendo hasta decaer como criterio, por entenderse que a todos los territorios asiste el mismo derecho a ser bien administrados con independencia de su prosperidad.

Los proyectos del Trienio tienen indudable calidad y constituyen las piezas fundamentales del diseño final. En las 48 provincias de Bauzà y Larramendi hay un indiscutible equilibrio entre tradición y modernidad; en las 52 del decreto de 1822, cambios que inclinaron más la balanza en el sentido de la tradición. Sobre todo en lo que a límites se refiere: la discusión parlamentaria intervino en el sentido de trazados menos revolucionarios y menor homogeneidad.

Para la década absolutista, Burgueño logra documentar los eslabones perdidos de esta historia territorial. Sobre todo el proyecto de 1829, muy respetuoso con el orden establecido, hasta el punto de que en el plan hay un doble tratamiento de España: en toda la parte central y meridional se podía prescindir de los viejos límites mientras que en el norte éstos aparecían como intocables. Por otra parte, los planes de Calomarde no se pueden entender sin su voluntad de reforma municipal, tratando a través de macromunicipios de disminuir la respuesta municipal y de intensificar la acción estatal. En todo caso, la división provincial quedó más o menos presta para su versión definitiva de 1833.

Las críticas que desencadenó no fueron inmediatas y dieron lugar a la formación de una llamada Comisión Mixta y al proyecto de Fermín Caballero de 1842. La idea era la de armonizar todos los ramos de la administración incluidas las circunscripciones eclesiásticas. El plan nunca se presentó a Cortes. Pero lo que sí ocurrió con el paso del tiempo es que la función de las diputaciones se fuera trivializando hasta convertirlas en casi correas de transmisión de los gobiernos civiles. Por su parte, los partidos judiciales se encargarán de conferir al conjunto una notable estabilidad a través de una red urbana que se mantendrá hasta las grandes conmociones demográficas de los años sesenta de nuestro siglo.

De esta larga historia se pueden extraer algunas conclusiones y Burgueño lo hace con serenidad y sin complejos. Parecen ser las intenciones racionalizadoras y modernizadoras las que alentaron todo el proceso de reorganización espacial y aunque convicciones, voluntades y entusiasmos de unos y de otros difieren, el conjunto respira sin duda con la fuerza de un trabajo colectivo. Particular efecto tuvo la empresa para apoyar la configuración de ciertas sociedades periféricas entonces emergentes. En cuanto al modo de llevar a cabo la reforma, prevalecieron, al amparo de principios muy generales y olvidadas las recetas demasiado teóricas y las plantillas rígidas, procedimientos eclécticos y soluciones singulares. En cuanto a sus efectos de despersonalización de ciertos territorios, eran inherentes al mero hecho de la división. Pero también es cierto que se respetaron las fronteras esenciales de la división histórica. Hasta el punto de que las nacionalidades históricas han podido configurarse en 1978 sin tocar el mapa provincial.

Aunque sea un argumento ex post, la misma longevidad del marco provincial es prueba de su innegable acierto, con todos los defectos que se le quieran achacar. Porque, además, como ocurre en toda cristalización territorial a escala suficiente, ella misma genera conciencias propias a través de vivencias colectivas. Y es indudable que se han creado una cierta conciencia y una cierta identidad provinciales. Sin duda, ese será también el destino del mapa autonómico: las comunidades autónomas, las más de indiscutible lógica geohistórica, aunque algunas extravagantes en términos de racionalidad espacial, constituyen ya todas y cada una de ellas las verdaderas regiones geográficas del Estado. En esto mi opinión difiere de la del autor que advierte alguna posibilidad de modificación del actual mapa autonómico, prosiguiendo, en definitiva, el curso de los argumentos que ha estudiado. Las sugerencias que hace (en una nota discreta en una de las páginas finales de su libro) me parecen más un wishful thinking que algo factible desde la óptica de lo «políticamente correcto».

Otra cosa es cómo se vayan acomodando a ajustes posteriores y probablemente inevitables el mapa autonómico y el mapa provincial. Coincido con Burgueño en que el Estado de las autonomías tiene entre otros méritos el de haber logrado combinar la tradición regional y nacional con la provincial. Pienso como él que falta todavía una introspección de cada autonomía para buscar su modelo territorial. La apuesta de Jesús Burgueño es que este ejercicio daría probablemente lugar a un alto grado de sustantivación provincial. Pero ni descarta modificaciones ni cree que tengan que ser malas por definición. «El conjunto del Estado debe asumir esta realidad plural y flexibilizar su legislación de tal manera que quepan en él intensidades variables en la interiorización de la realidad provincial: desde la sustantivación de la provincia a la supresión de la misma en aquellas comunidades que entiendan que éste es un elemento ajeno a su realidad histórica, geográfica y social.»

01/04/1998

 
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